社会组织挪用善款频发生

2009-09-24 10:32 来源:法制日报 作者:杜晓

图片说明:图为在摘牌之前,全国牙防组办公室的指示牌。李岩摄资料图片

  近年来,我国社会组织呈现出繁荣发展的局面,依法登记的数量已超出40万个,服务范围渗透到科教文卫体、劳动、民政、环境保护、社会中介服务等社会生活的各个领域。实践表明,社会组织是沟通政府和群众的一座重要桥梁,有助于政府管理与基层群众自治的良性互动。但不能否认的是,社会组织在发展过程中也出现了一些乱象,如用欺诈性手段争夺社会资源、内部交易等等。

  而这些问题的出现,很大程度上归因于原有社会管理方式和手段的滞后。对于这一不尽如人意的现状,各地各部门纷纷走上了对社会组织管理进行变革的探索之路。

  在北京市朝阳区国贸繁华地段的一间略显拥挤的咖啡屋里,记者见到了一家民间艾滋病防护组织的创立人王为(化名)。

  正是秋意渐浓的时节,窗外射进的阳光让人感觉似有若无,柔和地披洒在享受咖啡醇香的人们的身上。

  王为语气平和地向记者介绍着艾滋病防治组织的现状,声音并不算大,但屡屡提及的艾滋病、同性恋等字眼,却让周围的人不时投来异样的眼光。

  在王为娓娓道来的讲述中,记者却解读出了另一层意思―――尽管艾滋病防治组织的产生与发展带有一定的特殊性,但却和其他正在繁荣发展的社会组织一样存在着共同的问题。用一句话概括,那就是,服务社会群体的意识欠缺,争夺社会资源的意图强烈。

  溯根寻源,社会管理手段的滞后是一个重要的原因。据记者了解,对于社会组织的管理长期以来都不尽如人意。正由于此,各地各部门一直都在诸多方面积极寻求管理手段的突破。

  随着更多资源的注入,各同性恋防治组织之间陷入了由合作到分歧乃至争夺相关资源的斗争中;而这正是诸多社会组织的通病―――为了获取资源,可以相互指责、报复乃至造假,却在不知不觉中丢失了服务社会群体的意识

  王为的讲述把话题拉回到17年前。那是1992年,一个专为同性恋男子开设的文化中心―――男人的世界文化沙龙悄然出现。随后,中国同性恋志愿者网络开始形成。而这也是艾滋病防治社会组织出现的前奏。

  王为说,在同性恋社群组织发展史上,有两件事起了很大的推动作用―――艾滋病和互联网。最终形成的结果是,很多同性恋社群组织都以艾滋病防治的名义做事。

  据王为介绍,由于男同性恋一直是艾滋病的高危人群,有关部门为了详细掌控这一人群的动向,更好地开展艾滋病防治工作,开始主动与同性恋社群组织联络并参与建设。

  然而,随着更多资源的注入和社会组织的兴起,各同性恋防治组织之间也陷入了由合作到分歧乃至争夺相关资源的斗争中。

  此时,一个更为宏大的背景是―――2001年,同性恋脱离了性变态的语境;另一方面,各种用于艾滋病干预项目的基金纷纷出现,使得许多同性恋社群组织都汇聚在防控艾滋病这杆大旗之下。

  王为告诉记者,艾滋病防治基金都是通过政府部门,比如各地疾控中心以及性病艾滋病防治中心分配到各个社群组织。在分配资金时,往往根据各个组织之间抽血检验的人数来进行。因此,许多和艾滋病防治有关的社会组织都热衷于拉人抽血。

  此外,王为还告诉记者,在许多和艾滋病有关的社会组织之间,为了争夺资源,会出现诸如摩擦、指责、报复甚至采取极端的暴力手段相互倾轧的现象。

  据记者了解,上述问题不仅存在于与艾滋病有关的社会组织中,很多领域的社会组织都存在利用欺诈性手段争夺社会资源的问题。

  记者在采访中了解到,一家民间教育组织出炉了一份有关流动人口子女犯罪现象的调查报告。调查报告称,数据主要源自某地看守所及北京地区的流动人口聚集地。此份报告引起了不小的关注。

  但记者和北京一家报道过这份调查报告的媒体的记者核实时得知,这位记者在随后的调查中发现,报告的数据有很多是虚构的。这家民间教育组织的负责人后来也承认了这一点。

  对此,北京一家公益组织的创立者田坤向记者谈了他的个人看法。他说,他不能随意揣测这家民间教育组织造假的真正动机是什么,但多年的经验也让他对业内的潜规则有所了解:一些社会组织造假是为了获得相关的资源。说得更通俗些,就是制造社会影响从而方便找人要钱;还有一些社会组织是在拿了人家的钱之后,为了好交差而炮制出一份调查报告。

  田坤说,目前社会组织存在的最大问题就是服务社会群体的意识欠缺,争夺社会资源的意图强烈。此外,还应加上两点,财务状况较乱,从业人员不规范。

  在当前社会组织繁荣发展的同时,挪用善款、内部交易等各种形式的问题的确存在;根源在于,双重管理在某种程度上陷入了双重难管的困境,导致社会组织身份认同的紊乱,并进一步导致了内部治理的失控

  正在北京从事博士后研究工作的中南大学政治学与行政管理学院副教授董文琪向记者介绍了社会组织的涵义:从广义而言,是指政府与企业之外的其他组织;从狭义来讲,则是指政府编制外的,一般通过提供公益服务和调整群体之间的利益关系,参与社会公共事务管理的民办社会机构。

  通常具有志愿性、非营利性、民间性、自治性特点。

  据董文琪介绍,根据登记注册情况,我国的社会组织可分为两大类:一类是在民政部门登记注册,并分别以社会团体、基金会和民办非企业单位等形式存在的社会组织;第二类是未经民政部门登记注册的,包括在工商部门登记注册,或者未取得任何登记注册的大量社会组织。

  来自民政部的统计数据显示:截至2008年年底,全国共有社会组织41.4万个,比上年增长7%;这些社会组织的业务范围涉及科教文卫体以及劳动、民政、环境保护、社会中介服务等社会生活的各个领域,吸纳就业人数达475.8万人,形成固定资产805.8亿元,各类费用支出964.8亿元,接收社会捐赠77.3亿元,接收捐赠实物折价26.1亿元。

  无论是官方还是民间的评价都认为,社会组织是推进公益事业发展、化解社会矛盾、实现社会稳定、构建社会主义和谐社会不可或缺的重要力量。

  董文琪进一步分析说,艾滋病防治组织的产生与发展有其特殊性,还不太同于一般的社会组织。但在当前社会组织繁荣发展的同时,挪用善款、内部交易等各种形式的问题的确存在。较早之前的例子有曾经轰动一时的全国牙防组违规认证事件,近期的例子也有中国性学会违规从事营利性经营活动事件等。

  董文琪认为,社会组织出现的诸多问题凸显出了社会管理手段的滞后。

  据介绍,当前,我国对社会组织的管理是双重管理体制,即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责管理制度。这种管理制度是在分散社会组织管理失范风险的理念下形成的,但是,在社会组织快速增长的今天,这种管理制度的局限性和滞后性显露无遗。董文琪认为,双重管理在某种程度上陷入了双重难管的困境:

  一方面,作为社会组织成立的审查者和业务指导者,主管单位难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式。我国的行政法规并未对行政管理机关如何履行业务指导及管理职责作出具体规定,也未授予行政管理部门相应的管理职权,因而导致行政管理机关对社会组织管理的权责不一致,容易走向无为放纵或积极干预这两个极端。

  另一方面,这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力。因为我国法律同样未对各级民政部门如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案、年度检查、行政处罚等监管职责,给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关,在对社会组织依法实施管理时,普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。

  对于上述观点,田坤表示同意。他认为,双重管理导致了社会组织身份认同上的紊乱,并进一步导致了内部治理的失控。

  北京的社会组织管理新机制规定,以后成立社会组织将不必再找行政部门,而是由政府指定的枢纽组织担当起业务主管的功能。这种探索被认为是一种突破,但新的问题是,枢纽型社会组织的身份如何确定,它们究竟是裁判员、监督员,还是运动员

  针对社会组织管理上存在的问题,有关部门纷纷采取了积极的应对之策。公共管理博士战建华向记者介绍说,在各地的创新探索中,影响最大且最为业内人士看好的,当属北京的枢纽型社会组织管理手段的运用。

  据介绍,今年,北京市出台的社会组织管理新政策规定,以后成立社会组织将不必再找行政部门。此外,除少数具有特殊职能的部门外,大部分行政部门与社会组织的关系将从主管主办过渡到行业指导的关系。由政府指定的枢纽组织将担当起业务主管的功能。

  今年4月,北京市社会建设工作领导小组发布消息称,正式认定首批10家市级枢纽型社会组织,包括:北京市总工会、共青团北京市委、北京市妇联、北京市科协、北京市残联、北京市侨联、北京市文联、北京市社科联、北京市红十字会、北京市法学会,分别负责职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。

  北京市社工委有关负责人在接受本报记者采访时介绍说,社会组织管理将逐步实现政社分开、管办分离,大部分行政部门只行使行业指导职责,原则上不再作为社会组织业务主管单位,而是授权人民团体等枢纽型社会组织作为业务主管单位,对社会组织进行分类管理。今后,除少部分有特殊职能的部门外,大部分行政部门原则上不再接受新的社会组织设立申请。

  对于这种管理新机制,田坤的看法是,这在本质上是一种政府授权和委托的行为,枢纽型社会组织在获得委托的职能后,可以合理地对其他社会组织进行管理。

  政府设立

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